基金项目：审计署重点科研课题（项目编号：
16SJ04001）；南京审计大学研究生实践革新项目 （项目编号：
MZ2016012）；政府审计学社本硕联合研究课题（项目编号：ZFSJXS201606）
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：
1002-5812（2017）07-0019-04
1、引言
全方位深化改革的国家进步背景下，党的十八届四中全会提出政府审计应付公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任状况实行全覆盖，探索省以下地方审计机关人、财、物管理改革需要。全覆盖对国家审计提出了更高的需要，而现有些审计组织方法在资源配置、分工协作、信息交流等方面还没办法完全满足“有重点、有步骤、有深度、有效果”的审计全覆盖目的。怎么样让有限的审计力量发挥出最大有哪些用途，产生最大的效益，是国家审计致力于解决的问题。
改变审计供需不平衡，保障审计水平，提高审计地位的思路涉及方方面面。
2014年十月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全方位推进依法治国若干重大问题的决定》；2015年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于健全审计规范若干重大问题的框架建议》及有关配套文件中均提出了“探索省以下地方审计机关人财物管理改革”“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”等举措。改革旨在优化省级层面的审计工作协同，为省级审计项目的拓展提供了便利，利于形成全省审计工作一盘棋。但对于地域特点更为明显、审计力量更为有限的各市审计局而言，这次试点改革意味着更少的自由度和更大的挑战，亟待适用于地方审计局的审计组织方法以跟进人财物统一管理改革。
2、审计项目组织方法的近况
审计组织方法是指审计主体组织进行审计的分工协调的行为和方法。审计项目涉及层级的选择和具体项目管理办法都是审计组织方法讨论的范畴。审计组织方法影响了审计本钱、审计独立性、审计水平和审计效率。组织的基本方法原用于企业管理，但在经济进步、国家治理需要上升的新时期，审计业务进步也需要管理理论和组织模型来支撑，以剖析其中的利弊，不断进化，适应审计全覆盖。
国内审计署设21个内设机构，20个派出局，18个驻地方办事处，地方审计机构也根据职责性质，将审计局分成综合科室和业务科室。综合科室主要负责统筹审计工作，包含拟定审计策略计划、协调与社会审计的合作、审理审计业务、实行水平监督和审计处置等。业务科室则是根据专业和主要审计对象，依据职能划分，如计算机审计处、行政事业审计处、社会保障审计处、农业与资源环保审计处、外资审计处等处室。在审计全覆盖提出后，审计范围拓宽，署定、省定的较大型审计项目增多。面对审计项目大型化和审计一盘棋的格局，日渐出现了“一拖N”的审计项目，很多学者提出以“矩阵型”组织和配套理论健全审计人力资源和任务量的协调，如图1所示。
矩阵型组织形式能满足主体同一时间多个有关项目同时展开的需要，其最大的特征是双重领导，即打破科室界限，既同意本职能部门的领导，又同意项目组的领导。在这种组织方法下，每一个项目内的职员组成可以是来自不同科室，拥有不同专业背景、常识结构，既能维持和所在科室的业务联系，又能以专业技能参与具体审计任务，即“大兵团作战”。在项目实行中，矩阵型组织的项目组和职员可以随时抽离，支援其他审计项目或者回归自己部门工作。
矩阵型组织满足了专业技能的需要，提升了职员的有效流动性，减少了审计本钱，除此之外，各部门、各成员间的配合和交流途径拓宽，目的分配明确，加快了项目的有序推进，合适复杂的审计任务。以政府机关党政领导干部经济责任审计为例，经济责任不止是财务事情，审计评价也不可以靠财政结算账面数据就做出最后报告。为了提高审计效率，在评价领导干部经济责任的同时对该地区自然资源资产、社保资金用等状况进行审计，不但丰富了审计综合评价的角度，还可以摸清领导干部任期内辖区各重大事情变化，出具专门事情的审计结果报告，“一拖N”真的达成“一审多果”。
但，矩阵型组织管理困难程度较大，需要统筹好各项目组、各科室间的利益，要顾及职员的工作积极性和合作意向。国内审计机关正走在实践矩阵型组织的道路上，仍有观念待转变、细节待健全。
3、审计机关人财物管理改革
自《中共中央关于全方位推进依法治国若干重大问题的决定》公布以来，省以下地方审计机关人财物管理改革历程了一年多的理论积淀，于2016年7月21日由浙江和广东开始，试点的六省一市各省委、省政府（重庆委、市政府）在8月十日前陆续颁布了策略并召开了工作动员部署??议。此次改革并不只限于人、财和物，而是涉及了全省范围内审计的审计项目、人力、财产和技术，将会为审计组织方法的优化和革新提供新的基础和空间。各地人财物管理改革试点推行策略篇幅不一，但涉及面广、政策性强，强调了双重领导体制首要条件没变。主要内容集中在以下方面：
（一）改进机构编制和职员管理规范。在省审计厅党委和省委的双重领导下，加大全省审计机关领导干部管理建设。市审计局正职由省委管理，由省委组织部与省审计厅党组一同商讨考察人选；市审计局其他领导干部和区县级别审计局正职，由省委委托所在市党委和省审计厅党组一同商讨考察人选。除此之外，全省政府审计员工由省统一招录。由上级审计机关打造对下级审计机关的考核规范，结果抄送其同级党委和政府，体现职员管理双重领导成效。 （二）改进经费和资产管理规范。全省审计机关的经费和资产统一领导、分级管理，并且依据“科学测算、充分保障、重视绩效”的原则，各级政府保障同?审计机关拓展工作必需的经费、资产。各地方审计局经费和资产仍由同级财政依据属地标配，项目经费预算和资产管理状况报省审计厅备案。各地在保障当地审计机关经费和资产等方面遇见的问题，要充分听取省审计厅建议，以充分保障审计机关工作需要。
（三）打造审计项目统筹管理机制。全省审计项目计划由省审计厅统一管理。各地方审计局的年度审计项目计划，经当地政府审核并报省审计厅批准后实行。依据全省经济社会进步实质需要，审计厅打造不同层级之间的协作机制，在内统筹组织全省审计机关力量，合理配置审计资源，统一组织拓展涉及全局的重大项目审计；对外打造完善审计与纪检监察、公安、检察等单位的信息交流和工作协调机制。各级审计机关的审计结果和要紧线索准时向上级审计机关和本级政府报告；本级预算实行状况和其他财政收入支出状况的审计工作报告，应听取本级政府行政首长建议并经上级审计机关审定后，再向本级人民代表大会报告。
（四）打造完善审计执法责任制。实行审计执法责任制，明确职位职责权限，分层级落实水平控制责任，上级审计机关加大对下级审计机关审计水平的指导、检查和管理，明确审计项目各环节责任，加大水平全过程控制，确保审计水平控制目的的达成。各级审计机关要打造完善审计业务分级水平控制规范，按期通报状况，研究提出加大审计水平控制的规范手段，督促下级审计机关严格依法审计、报告和公告。
（五）推进审计信息化建设。省审计厅要加大对全省审计信息化建设的统筹规划和技术指导，积极构建本省审计数据系统，增强跨行业、跨范围的数据比对和关联剖析力度，加大与省数据管理中心等单位的数据共享。全省各级审计机关要健全电子数据按期报送规范，由省审计厅集中管理采集的审计有关电子数据信息。
4、审计组织方法革新需要
矩阵型组织方法通过提升审计职员在项目之间的流动率提高人力资源借助效率，在一定量上改变了审计机关内部的业务交流，但并不可以解决所有问题。无论在当下或人财物管理改革后，审计对组织方法的进一步革新仍然有着迫切需要。
（一）审计任务和资源之间的矛盾。肯定时期内审计资源相对稳定，增长平缓，然而社会对审计的需要增长得更快，这是国内审计工作长期以来面对的问题。（1）职员编制有限。地方审计机关工作人数和任务数目之间的差距存在已久，伴随时间的推移，职员“老龄化”和断层现象也渐渐显现。人财物管理改革后，省审计厅对审计项目统筹管理，调配市级人力配合署、省项目更为便捷，也会更为频繁，很多临时安排的任务及综合工作使得职员配备上顾此失彼，有时甚至一个审计项目现场只有两三个人办公。（2）资金不足。审计系统不可以实行垂直管理，经费由当地本级政府和财政局保障使得市级审计局的经费有限，没办法像审计厅、署派出办事处或派出局那样购买社会审计服务和借用专家工作。经费紧缺导致审计机关对地方政府的依靠，审计独立性遭到影响，除此之外审计项目进度没办法保障，审计难题被搁置，减少了审计水平。（3）审计信息交流不通畅。信息年代，信息就是资源。在信息共享平台打造和健全之前，双重管理下的审计机关，横向之间更像是各自为政。各市局间仅在省定项目和干部培训中才有合作的机会。审计经验没办法交流，难题问题不容易攻破，成功案例很难复制。
（二）审计围绕地方中心工作不够。国家审计是国家治理的基石。地方审计机关受上级审计机关和本级政府双重领导，而且作为地方政府的组成部门，应该饰演地方治理的基石角色。以Y市审计局2014―2016年度项目计划统计为例（见右上表），Y市审计局共安排162个审计项目，其中市局自定25个，仅占比15.4%，选择空间较小。审计局不可以简单地理解为审计厅或审计署的地方派驻机构，假如受上级审计机关和行政系列的任务安排过重，将限制审计参与地方治理的自由度。审计局和本级政府部门、企事业单位、舆情共处一地，围绕地方党委政府、党政领导，倾听地方群众呼吁，拟定自选项目，为市里经济稳定发展提供专业建议是职责所在，也是审计机关在当地价值的体现。
（三）审计缺少引导，审计水平不高。审计成就是审计职员拟定计划、推行审计程序、通过大全审计工作而做出的审计结论、提出的审计建议、实行处置、处罚和移送决定。国家审计要成为遭到人民群众尊重、遭到被审计单位看重的政府机关，要从审计水平抓起，审计成就的运用直接反映了审计水平。
审计署层面的审计投入产出比年年提高，2015年已达到1∶260，如此的收获与其行政地位和业务能力密不可分。但依据对Y市审计局2015年完成的38个项目（政府投资项目除外）的统计剖析，其中只有14个项目写作了审计专报等材料，仅9个项目的有关专报信息得到了有关部门的一定和采纳，反映了审计项目实行成效的不足和审计资源的浪费。在审计需要高速发展的同时，地方审计机关从上级得到的引导有限，再加上专业胜任能力不足以满足每一个审计任务的需要，导致地方审计机关对审计成就需要者的期望不知道。假如出具的审计建议不全方位，建议没办法被采纳、成就没办法被运用，审计便流于形式，大体上减少了审计水平。
（四）审计成就考核机制不健全。工作成就考核、绩效评价，是对审计机关员工的一种外部勉励。审计部门绩效评价体系已经基本打造，但从数目维度对审计部门、个人或项目进行绩效评价却依然是最直接和常见的办法。考核指标一般包含完成的审计项目数、运用信息技术完成的审计项目数、被采纳的审计建议数、查处的违纪金额、增收节支金额、移交审计决定书数目等。全覆盖在拓宽了审计范围的同时，也丰富了审计内容，不少审计项目成就没办法定量考核，譬如政策跟踪审计、自然资源资产离任审计。好似内部审计拥有确认和咨询职能一样，国家审计的服务（即建议）职能也非常重要。无形的审计成就和审计结果运用后能产生的长远成效是审计产生的价值，同样值得纳入绩效评价中。假如成功的审计项目案例得不到应有些看重，恐怕会削弱业务交流的水平和审计职员的积极性。 5、审计组织方法构建
组织方法革新应当遵守行政型审计体制、受上级审计机关和本级政府双重领导的基本原则不变，充分考虑省以下地方审计机关人财物统一管理改革的试点策略，为审计服务，为国家治理服务。市级审计机关的审计组织方法因时期和规模不同，分为直线职能型组织和矩阵型组织，强调以项目为中心的机关内部协作。在实践矩阵型组织时，科室之间的人力和信息流动性加大，在一定量上提高了审计效率，但在全省范围内的纵向和横向协同却没因此加大。在达成审计全覆盖的需要推进下，审计工作强调上级审计机关对下级的领导，试点省以下人财物统一管理改革。省审计厅在项目统筹和业务指导方面应当起到要紧用途，不可以再把上级审计机关从组织方法中割离开来。从全省层面来看，审计组织更合适于事业部型组织和矩阵型组织相结合的方法，如图2所示。
事业部型组织的原则是“分散经营，集中政策”，符合省审计厅领导下的审计工作，不同的地方在于事业部型组织的企业总部只设置人力、财务等保障性职能，而审计系统中的审计厅拥有完整的综合和业务部门，既在宏观层面加大了上级审计机关的领导，提升了管理灵活性，又保留了肯定的自主性，便于调动各地方审计职员的积极性、主动性和创造性。而且不同于企业事业部的自负盈亏，行政系列下的地方审计机关审计模式在上级审计机关和地方政府的双重领导下，基本没企业事业部型组织方法中“区域”偏离“中央”的顾虑。
省以下审计机关人财物管理改革后，总体方针是地方审计机关向上级审计机关和本级政府双重负责的体制不变，在此基础上加大受上级审计机关的领导。省市、各市审计机关间组织审计项目的方法也应当有所变化。结合组织管理理论，在省级审计机关领导下设计的五个基本组成部分和协调机制如图3所示。
省级审计机关统筹管理省内项目，负责策略决策，把握总体方向。省定项目的核心操作层仍然是市审计局业务科室，中间管理层是审计局或项目主审。左边的技术结构是工作步骤标准化的剖析者，提供业务支持，由省厅综合科室担任；右边支持职员提供业务以外的支持，由省厅和市局的综合处室分担。
在省以下审计机关人财物统一管理后，全省项目计划由省审计厅统一管理，各地审计局的年度审计计划需要经过省审计厅和当地政府审核才能通过，强化了省厅对于市、县审计局项目的统筹。
（一）审计计划。省内审计项目统一审核是重点。对于省定和署定项目，省级审计机关依据省里的实质需要，加大对各市级审计局的领导，明确项目目的，由省厅综合处室统筹省内审计资源，拟定任务框架，规划审计推行的大致时间，由（各）市审计局办公室依据具体人手、任务档期和现有资源编制具体审计计划。有限的审计资源应该着重用在对国家政策落实、区域经济进步更有意义，同时合理预期可以达成目的的项目上。省厅在拟写任务框架时需留有空间，在保留重点内容的同时给予市局一定量的自由选择权。结合市局的意愿和往年审计任务的紧凑程度，从任务少的区域调配项目组支援任务紧张的审计局，但适合降低对异地交叉审计的安排；酌量增加省厅与市局联合审计的次数，达成“以审代训”。对于各市政府委托和自选项目，省审计厅同样要进行管理，审理项目选择是不是适合和准确，有疑虑的项目应与市局商讨，从更为宏观的角度指导市局选择适合的自选审计项目，但最后选择权仍由市局把握。
（二）审计实行。审计实行和查证的核心操作层是市级审计机关对应的一个或多个业务处室，由其独立行使审计检查、调查、取证权。省厅组织全省审计系统打造基于AO的审计项目监控系统，无论是项目主审、局领导还是省厅领导，都能通过系统界面，直观地知道各自所负责或管理项目的进度状况。省定项目进行时，省厅应在系统监控的同时按期派遣职员巡查各项目准备、实行、取证进度，进行项目进行中的业务水平控制，并知道各局面对的业务难题和阶段性成就，有益于汇集全省项目状况，给予宏观层面的方案引导和微观层面的业务指导。在这一阶段特别应重视统筹各市项目对社会审计资源和专家经验的需要，省厅集合省内的资金资源给予帮助，常见的问题一般性解决，特殊问题专门对待。同时，实行相近审计业务的市局之间的交流应该更为频繁，按期通过AO系统组织远程业务交流，推荐审计做法和审计线索，以取长补短，防止各地市局各自为政、闭门造车，浪费审计资源。
（三）报告审理。市?审计项目由市局法规部门独立行使审理权，省级审计项目则由省厅和市局法规处双重审理，达成分层级水平控制。两者的角度和层级不同，审理的态度和标准也有不同。过去的做法是只在市局法规处审理。在市局审理，同被审计单位交流、召开审议会议、拟定法律文书和行使补充查证权便捷；交省厅审理，便于在省级层面掌控多个子项目的完成状况，将违规事情归集大全，摸清事实和规律，区别次要和重点风险，并形成更为宏观的审计建议。
（四）审计实行和评估。在没重大事情的状况下，市级审计机关的实行部门独立落实审计决定实行、建议采纳和审计移送。省审计厅负责统一法律文书格式，采集并形成大全审计结果报告，向省定项目委托人或成就借助部门递交审计建议并敦促整改、形成结案建议。省厅的综合处室总结本年全省审计项目反映的社会进步中每个层面、每个地区的风险，为下一年度审计项目的安排提供依据。全省项目的评价标准应统一，分别对项目组长和审计项目进行评估，不惟金额或数目，重视审计成就运用者对审计的认可度和审计带来的社会效应，综合审计工作的数目、成效、效率、水平控制等多角度打造更健全的审计部门和审计组长绩效评价体系，奖赏有据。往年某市局实践成功的、有借鉴意义的市级审计项目，省厅应准时采集、总结资料，组织全省其他各市审计局学习心得，并建议其他市局于下一至两个审计计划周期内，依据各市的具体状况，考虑是不是安排实践相同种类的项目，以达成局部审计成就的整体效应。
